Dissertation
« Les limites de décentralisation »
La décentralisation est un
processus d’aménagement de l’Etat unitaire qui consiste à transférer des
compétences administratives de l’Etat vers des entités locales distinctes de
lui. Par un long processus de décentralisations, la France, qui était un Etat
unitaire très centralisé, est aujourd’hui déconcentré et décentralisé, dite la
loi ATR (loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la
République). La décentralisation est consacrée par l’article 1 de la
Constitution, selon lequel l’organisation est décentralisée. De ce fait, la
décentralisation consiste en un transfert de compétences auprès de collectivité
locale ou d’établissements publiques dotés à cet effet de la personnalité
juridique et de l’autonomie financière. Puis ces structures décentralisées sont
chargés de gérer librement les affaires locales ou des affaires relevant de
leur compétence c’est-à-dire celles que le législateur estime pouvoir être
mieux traitées au niveau locale que national. Ce transfert des compétences qui
doit théoriquement être exclusif et global à chaque niveau prend souvent la
forme de concertation entre Etat et collectivités locales ou entre
collectivités. Il s’accompagne du transfert des services correspondants au
niveau des collectivités régionales ou départementales ou de la mise à leur
disposition des services non transférés mais utiles à l’exercice de leur
compétence. Il s’emmène d’un transfert des ressources nécessaires à leur
exécution par exemple la dotation globale de fonctionnement (DGF) etc… En
effet, on distingue de la décentralisation territoriale et la décentralisation
par service (fonctionnelle ou technique). D’une part, dans la décentralisation
territoriale, elle caractérise un système administratif dans lequel les organes
élus ou non des collectivités locales ont un pouvoir de décision sur tout ou
partie des affaires locales. La décision est prise au nom et pour le compte
d’une collectivité locale par un organe
qui émane d’elle. L’Etat conserve cependant un contrôle selon des modalités
plus ou moins stricts. Elle permet un rapprochement entre l’administration et
l’administré mais suppose la distinction entre affaires nationales et locales
ainsi que l’autonomie financière des collectivités. De ce fait, dans la
décentralisation territoriale, les autorités décentralisées sont les
collectivités territoriales ou locales. Les collectivités territoriales
jouissent de la personnalité morale, de moyens et de compétences propres, donc
d’une certaine autonomie locale. Celle-ci s’exerce dans le cadre de la loi et
sous le contrôle de l’Etat. La loi du 2 mars 1982 a transformé le contrôle de
tutelle exercé sur les collectivités territoriales en un contrôle de légalité,
pouvant être exercé notamment à l’initiative du préfet, et consistant désormais
en la saisine du juge administratif. D’autre part, la décentralisation par
service (fonctionnelle ou technique), certains services correspondant à une
activité spécialisée peuvent bénéficier d’une certaine autonomie juridique
financière et administrative. Ils sont dotés de la personnalité juridique et
reçoivent en général le statut d’établissement public. La décentralisation
permet une meilleure gestion d’un service public. En même temps, dans la
décentralisation par service ou fonctionnelle ou technique, les entités
décentralisées sont des établissements publics chargés de gérer un service
public par exemple université, hôpitaux etc… Ils bénéficient de la personnalité
morale et de moyens propres, mais ne disposent que d’une compétence
d’attribution qui correspond à l’objet même du service public qui leur est
transféré. La révision
constitutionnelle du 28 mars 2003 a confirmé le principe de libre
administration des collectivités territoriales qui était déjà présent dans la
Constitution. L’article 72 énonce désormais ainsi ce principe : « Les
collectivités territoriales de la République sont les communes, les
départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les
collectivités d’outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par
la loi. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités
s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir
réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Le principe de libre
administration, principe de rang constitutionnel, s’impose au législateur et à
toutes les autorités administratives. Il est d’ailleurs repris dans le Code
général des collectivités territoriales. La révision constitutionnelle du 28
mars 2003 a élevé la région au rang de collectivité territoriale inscrite dans
la Constitution, a créé une nouvelle catégorie de collectivité territoriale,
les collectivités d’outre-mer, et a supprimé la catégorie des territoires
d’outre-mer de la Constitution. L’existence des communes, départements,
régions, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer est
donc inscrite dans le texte même de la Constitution. Leur suppression
nécessiterait sa révision. Cependant, la seule reconnaissance par l’État de
structures administratives gérant des intérêts particuliers distincts de
l’intérêt général ne suffit pas à caractériser la décentralisation. L’attribution
de la personnalité juridique est un élément nécessaire, car elle conditionne
l’autonomie organique et fonctionnelle des structures infra-étatiques, malgré
le principe de spécialité des personnes morales de droit public. En effet, Pour
permettre une décentralisation effective, cette autonomie doit se traduire par
: l’indépendance organique, assurée lorsque les organes dirigeants des
collectivités décentralisées ne relèvent pas du pouvoir hiérarchique et
disciplinaire du pouvoir central. L’élection est une garantie de cette
indépendance organique ; des pouvoirs de décision propres, indépendants
du pouvoir central, dans le respect de la Constitution, des lois et des
règlements qui les définissent. En la matière, la liberté des autorités
décentralisées est la règle, l’intervention de l’État est l’exception. Les
pouvoirs de décision des collectivités territoriales sont garantis par le droit
d’ester en justice permettant d’obtenir la sanction d’un empiètement de
l’autorité publique sur leurs compétences ; des pouvoirs de décision
garantissant l’indépendance des collectivités territoriales les unes par
rapport aux autres ; des moyens suffisants et garantis par l’autonomie
financière, et par l’autonomie de recrutement et de gestion du personnel. Conformément
aux règles du droit administratif général, les collectivités territoriales
disposent de prérogatives de puissance publique, notamment la possibilité
d’imposer de manière unilatérale des obligations aux administrés par des actes
administratifs unilatéraux. Enfin, la libre administration des collectivités
territoriales ne saurait remettre en cause l’unité de l’ordre juridique. Aussi,
un certain nombre de dispositifs de contrôle ont été prévus par le législateur
afin de prévenir ou de sanctionner le non-respect des lois et règlements.
L’existence d’un contrôle de l’État sur les activités et les actes des
collectivités est inscrite dans l’article 72 de la Constitution, comme l’a
d’ailleurs confirmé la décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1982
rendue dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de la première loi de
décentralisation (du 2 mars 1982).
Selon ce raisonnement, est-ce
que le transfert des compétences administratives vers des collectivités locales
doit être limité par l’Etat ?
Pour expliquer de manière
claire et plus sensible, on annoncera le plan en deux grandes parties, le
premier temps porte sur Les limites fixées par le conseil constitutionnel
(I) et dans un second temps parle de Le contrôle de répartition de
décentralisation par l’Etat (II).
I.
Les
limites fixées par le Conseil constitutionnel
Dans cet aspect-là, pour expliquer la manière claire et plus sensible, il
faut tout d’abord approfondir sur Le législateur et les libertés publiques (A) et en suite, on passera au principe souvent brandi, principalement concernant l’autonomie
fiscale (B).
A.
Le
législateur et les libertés publiques
Il ne saurait aboutir à ce que l’application d’une loi
qui organise l’exercice d’une liberté publique dépende de décisions des
collectivités territoriales, et qu’ainsi elle ne soit pas la même sur
l’ensemble du territoire, si le principe de libre administration a valeur
constitutionnelle. Alors en 1985, le Conseil Constitutionnelle censure une
disposition législative qui subordonnait la passation d’un contrat d’allocation
entre l’État et un établissement privé du premier degré à l’agrément du commun
siège de l’accord. De la même façon, la décision du 13 janvier 1994 a
déclaré contraire à la Constitution l’article 2 de la loi relative aux
conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement
privés par les collectivités territoriales.
B.
Le principe
souvent brandi, principalement concernant l’autonomie fiscale
Dans la décision du 29 mai 1990 du Conseil constitutionnel
a ainsi rappelé que « Le législateur peut définir des catégories de dépenses
obligatoires pour les collectivités territoriales : ces obligations doivent
être définies avec précaution quant à leur objet et à leur portée », que l’obligation
faite aux départements d’inscrire à leur budget une contribution au Fonds de
solidarité pour le logement, satisfaisant aux conditions de constitutionnalité.
La loi a aussi prévu que les conventions qui ont associé les départements aux
décisions qui porte sur le fonctionnement et le financement du Fonds, et qu’il
porte aussi sur la mise en œuvre du plan départemental d’action pour le
logement. Conformément à l’article 34 de la Constitution, le législateur
dispose du pouvoir général afin de déterminer les ressources des collectivités
territoriales. Par sa décision du 6 mai 1991, le Conseil constitutionnel
a déduit de la compétence générale du législateur le pouvoir de décider que le
produit d’une imposition perçue au profit d’une catégorie de collectivités
pourra, dans des conditions respectant le principe de libre administration,
être affecté pour partie à d’autres collectivités. En l’espèce, le prélèvement
obligatoire sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées
entraîne une augmentation de leurs charges ; mais, s’agissant de communes dont
le potentiel fiscal est le plus élevé, il n’en résulte pas une entrave à leur
libre administration. Cependant, la réforme constitutionnelle du 28 mars
2003 a inscrit dans la Constitution le principe de l’autonomie financière
des collectivités territoriales. Elles peuvent notamment fixer l’assiette et le
taux des impositions dans des limites fixées par la loi et aucun transfert de
compétences entre l’État et les collectivités ne peut s’effectuer sans
transfert des ressources correspondantes.
II.
Le contrôle de répartition
de décentralisation par l’Etat
Le contrôle de l’Etat n’est
plus qu’un contrôle a posteriori s’exerçant de façon à peu près similaire sur
l’ensemble des collectivités et leur établissement, ainsi que sur les organes
de coopération intercommunale. Il s’agit d’un contrôle administratif (A)
et le contrôle financier (B).
A.
Le contrôle administratif
Il s’agit de
délibérations, arrêtées ou actes de l’autorité locale sont exécutoires de plein
droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux
intéressés, ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat (pour ceux
qui sont soumis au contrôle de l’Etat). Le représentant de l’Etat peut pour
tout acte, soumis au contrôle de l’Etat, qu’il estime illégal, saisir dans les
deux mois le tribunal administratif. Il informe au préalable ou simultanément
l’autorité locale concernée. Le recours peut être assorti d’une demande de
sursis à exécution. Le tribunal administratif peut soit procéder à l’annulation
de l’acte qu’il estime illégal, soit rejeter le recours. Tout recours est
possible devant le Conseil d’Etat. En effet, le préfet est chargé de contrôler
les actes des collectivités territoriales. Le préfet exerçait auparavant un
contrôle a priori sur les actes des collectivités qui a été
supprimé par la loi du 2 mars 1982. Désormais, il exerce un contrôle a
posteriori et ne peut que déférer les actes concernés au tribunal
administratif, qui apprécie s’il doit en prononcer l’annulation en tant qu’actes
contraire à légalité.
En même temps, la
constitution, l’article 72 al.6, confie aux préfets une mission
spécifique de contrôle administratif. Ils examinent les actes qui leur sont
transmis et décident de saisir le juge en cas d’égalité supposée. Cette saisine
n’est pas exclusive de celle que peuvent effectuer les administrés qui y ont un
intérêt. Afin de rendre ce contrôle plus effectif, et compte tenu du nombre
d’actes produits chaque année par les collectivités territoriales et leurs
établissements publics, ne sont obligatoirement transmis au préfet que les
actes considérés par la loi comme les plus importants. La liste de ceux-ci est
allée en diminuant depuis la première loi de 1982 (loi du 1 août
2004, délibérations, actes règlementaires, actes en matière de police sauf
ceux en matière de circulation et de stationnement, certains actes individuels
en matière de fonction publique, urbanisme,
etc…..). De même, afin
d’éviter que les actes le plus lourds de conséquences ne puissent produire des
effets avant leur éventuelle censure par le juge, la loi attribue au
représentant de l’Etat la possibilité de recourir au référé ou à des mesures de
suspension.
B.
Le contrôle financier
Il porte essentiellement
sur le budget (élaboration et exécution). Le représentant de l’Etat dispose
d’un pouvoir de substitution. Il saisit la Chambre régionale des comptes si le
budget n’est pas voté au 31 mars, n’est pas en équilibre, ne comporte pas les
dépenses obligatoires ou si l’arrêt des comptes de l’exercice précédent fait
apparaître un déficit. La chambre régionale des comptes émet des propositions,
mais la décision revient au représentant de l’Etat. Elle est appelée aussi à
juger les comptes des comptables des collectivités publiques mais aussi ce
recours est possible devant la cour des comptes. Elle présente aussi des
observations aux collectivités locales sur leur gestion. Tout administré, ayant
intérêt à l’annulation d’un acte d’une collectivité locale peut, soit former
lui-même un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif,
soit demander au représentant de l’Etat de saisir le tribunal
administratif.
PJ : C'est une recherche privée sur les résieux sociaux et les livres. Donc c'est pas totallement parfait; alors il faut avoir beaucoup de fautes et les points insuffisants.
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