« Les limites de décentralisation »

Dissertation

« Les limites de décentralisation »

            La décentralisation est un processus d’aménagement de l’Etat unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l’Etat vers des entités locales distinctes de lui. Par un long processus de décentralisations, la France, qui était un Etat unitaire très centralisé, est aujourd’hui déconcentré et décentralisé, dite la loi ATR (loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République). La décentralisation est consacrée par l’article 1 de la Constitution, selon lequel l’organisation est décentralisée. De ce fait, la décentralisation consiste en un transfert de compétences auprès de collectivité locale ou d’établissements publiques dotés à cet effet de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. Puis ces structures décentralisées sont chargés de gérer librement les affaires locales ou des affaires relevant de leur compétence c’est-à-dire celles que le législateur estime pouvoir être mieux traitées au niveau locale que national. Ce transfert des compétences qui doit théoriquement être exclusif et global à chaque niveau prend souvent la forme de concertation entre Etat et collectivités locales ou entre collectivités. Il s’accompagne du transfert des services correspondants au niveau des collectivités régionales ou départementales ou de la mise à leur disposition des services non transférés mais utiles à l’exercice de leur compétence. Il s’emmène d’un transfert des ressources nécessaires à leur exécution par exemple la dotation globale de fonctionnement (DGF) etc… En effet, on distingue de la décentralisation territoriale et la décentralisation par service (fonctionnelle ou technique). D’une part, dans la décentralisation territoriale, elle caractérise un système administratif dans lequel les organes élus ou non des collectivités locales ont un pouvoir de décision sur tout ou partie des affaires locales. La décision est prise au nom et pour le compte d’une collectivité locale par un  organe qui émane d’elle. L’Etat conserve cependant un contrôle selon des modalités plus ou moins stricts. Elle permet un rapprochement entre l’administration et l’administré mais suppose la distinction entre affaires nationales et locales ainsi que l’autonomie financière des collectivités. De ce fait, dans la décentralisation territoriale, les autorités décentralisées sont les collectivités territoriales ou locales. Les collectivités territoriales jouissent de la personnalité morale, de moyens et de compétences propres, donc d’une certaine autonomie locale. Celle-ci s’exerce dans le cadre de la loi et sous le contrôle de l’Etat. La loi du 2 mars 1982 a transformé le contrôle de tutelle exercé sur les collectivités territoriales en un contrôle de légalité, pouvant être exercé notamment à l’initiative du préfet, et consistant désormais en la saisine du juge administratif. D’autre part, la décentralisation par service (fonctionnelle ou technique), certains services correspondant à une activité spécialisée peuvent bénéficier d’une certaine autonomie juridique financière et administrative. Ils sont dotés de la personnalité juridique et reçoivent en général le statut d’établissement public. La décentralisation permet une meilleure gestion d’un service public. En même temps, dans la décentralisation par service ou fonctionnelle ou technique, les entités décentralisées sont des établissements publics chargés de gérer un service public par exemple université, hôpitaux etc… Ils bénéficient de la personnalité morale et de moyens propres, mais ne disposent que d’une compétence d’attribution qui correspond à l’objet même du service public qui leur est transféré. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a confirmé le principe de libre administration des collectivités territoriales qui était déjà présent dans la Constitution. L’article 72 énonce désormais ainsi ce principe : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Le principe de libre administration, principe de rang constitutionnel, s’impose au législateur et à toutes les autorités administratives. Il est d’ailleurs repris dans le Code général des collectivités territoriales. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a élevé la région au rang de collectivité territoriale inscrite dans la Constitution, a créé une nouvelle catégorie de collectivité territoriale, les collectivités d’outre-mer, et a supprimé la catégorie des territoires d’outre-mer de la Constitution. L’existence des communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer est donc inscrite dans le texte même de la Constitution. Leur suppression nécessiterait sa révision. Cependant, la seule reconnaissance par l’État de structures administratives gérant des intérêts particuliers distincts de l’intérêt général ne suffit pas à caractériser la décentralisation. L’attribution de la personnalité juridique est un élément nécessaire, car elle conditionne l’autonomie organique et fonctionnelle des structures infra-étatiques, malgré le principe de spécialité des personnes morales de droit public. En effet, Pour permettre une décentralisation effective, cette autonomie doit se traduire par : l’indépendance organique, assurée lorsque les organes dirigeants des collectivités décentralisées ne relèvent pas du pouvoir hiérarchique et disciplinaire du pouvoir central. L’élection est une garantie de cette indépendance organique ; des pouvoirs de décision propres, indépendants du pouvoir central, dans le respect de la Constitution, des lois et des règlements qui les définissent. En la matière, la liberté des autorités décentralisées est la règle, l’intervention de l’État est l’exception. Les pouvoirs de décision des collectivités territoriales sont garantis par le droit d’ester en justice permettant d’obtenir la sanction d’un empiètement de l’autorité publique sur leurs compétences ; des pouvoirs de décision garantissant l’indépendance des collectivités territoriales les unes par rapport aux autres ; des moyens suffisants et garantis par l’autonomie financière, et par l’autonomie de recrutement et de gestion du personnel. Conformément aux règles du droit administratif général, les collectivités territoriales disposent de prérogatives de puissance publique, notamment la possibilité d’imposer de manière unilatérale des obligations aux administrés par des actes administratifs unilatéraux. Enfin, la libre administration des collectivités territoriales ne saurait remettre en cause l’unité de l’ordre juridique. Aussi, un certain nombre de dispositifs de contrôle ont été prévus par le législateur afin de prévenir ou de sanctionner le non-respect des lois et règlements. L’existence d’un contrôle de l’État sur les activités et les actes des collectivités est inscrite dans l’article 72 de la Constitution, comme l’a d’ailleurs confirmé la décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1982 rendue dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de la première loi de décentralisation (du 2 mars 1982).

             Selon ce raisonnement, est-ce que le transfert des compétences administratives vers des collectivités locales doit être limité par l’Etat ?

          Pour expliquer de manière claire et plus sensible, on annoncera le plan en deux grandes parties, le premier temps porte sur Les limites fixées par le conseil constitutionnel (I) et dans un second temps parle de Le contrôle de répartition de décentralisation par l’Etat  (II).

I.                   Les limites fixées par le Conseil constitutionnel              

Dans cet aspect-là, pour expliquer la manière claire et plus sensible, il faut tout d’abord approfondir sur Le législateur et les libertés publiques (A) et en suite, on passera au principe souvent brandi, principalement concernant l’autonomie fiscale (B).

A.    Le législateur et les libertés publiques

Il ne saurait aboutir à ce que l’application d’une loi qui organise l’exercice d’une liberté publique dépende de décisions des collectivités territoriales, et qu’ainsi elle ne soit pas la même sur l’ensemble du territoire, si le principe de libre administration a valeur constitutionnelle. Alors en 1985, le Conseil Constitutionnelle censure une disposition législative qui subordonnait la passation d’un contrat d’allocation entre l’État et un établissement privé du premier degré à l’agrément du commun siège de l’accord. De la même façon, la décision du 13 janvier 1994 a déclaré contraire à la Constitution l’article 2 de la loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales.

B.     Le principe souvent brandi, principalement concernant l’autonomie fiscale

Dans la décision du 29 mai 1990 du Conseil constitutionnel a ainsi rappelé que « Le législateur peut définir des catégories de dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales : ces obligations doivent être définies avec précaution quant à leur objet et à leur portée », que l’obligation faite aux départements d’inscrire à leur budget une contribution au Fonds de solidarité pour le logement, satisfaisant aux conditions de constitutionnalité. La loi a aussi prévu que les conventions qui ont associé les départements aux décisions qui porte sur le fonctionnement et le financement du Fonds, et qu’il porte aussi sur la mise en œuvre du plan départemental d’action pour le logement. Conformément à l’article 34 de la Constitution, le législateur dispose du pouvoir général afin de déterminer les ressources des collectivités territoriales. Par sa décision du 6 mai 1991, le Conseil constitutionnel a déduit de la compétence générale du législateur le pouvoir de décider que le produit d’une imposition perçue au profit d’une catégorie de collectivités pourra, dans des conditions respectant le principe de libre administration, être affecté pour partie à d’autres collectivités. En l’espèce, le prélèvement obligatoire sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées entraîne une augmentation de leurs charges ; mais, s’agissant de communes dont le potentiel fiscal est le plus élevé, il n’en résulte pas une entrave à leur libre administration. Cependant, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit dans la Constitution le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Elles peuvent notamment fixer l’assiette et le taux des impositions dans des limites fixées par la loi et aucun transfert de compétences entre l’État et les collectivités ne peut s’effectuer sans transfert des ressources correspondantes.

II.               Le contrôle de répartition de décentralisation par l’Etat

        Le contrôle de l’Etat n’est plus qu’un contrôle a posteriori s’exerçant de façon à peu près similaire sur l’ensemble des collectivités et leur établissement, ainsi que sur les organes de coopération intercommunale. Il s’agit d’un contrôle administratif (A) et le contrôle financier (B).

A.    Le contrôle administratif

            Il s’agit de délibérations, arrêtées ou actes de l’autorité locale sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat (pour ceux qui sont soumis au contrôle de l’Etat). Le représentant de l’Etat peut pour tout acte, soumis au contrôle de l’Etat, qu’il estime illégal, saisir dans les deux mois le tribunal administratif. Il informe au préalable ou simultanément l’autorité locale concernée. Le recours peut être assorti d’une demande de sursis à exécution. Le tribunal administratif peut soit procéder à l’annulation de l’acte qu’il estime illégal, soit rejeter le recours. Tout recours est possible devant le Conseil d’Etat. En effet, le préfet est chargé de contrôler les actes des collectivités territoriales. Le préfet exerçait auparavant un contrôle a priori sur les actes des collectivités qui a été supprimé par la loi du 2 mars 1982. Désormais, il exerce un contrôle a posteriori et ne peut que déférer les actes concernés au tribunal administratif, qui apprécie s’il doit en prononcer l’annulation en tant qu’actes contraire à légalité.

            En même temps, la constitution, l’article 72 al.6, confie aux préfets une mission spécifique de contrôle administratif. Ils examinent les actes qui leur sont transmis et décident de saisir le juge en cas d’égalité supposée. Cette saisine n’est pas exclusive de celle que peuvent effectuer les administrés qui y ont un intérêt. Afin de rendre ce contrôle plus effectif, et compte tenu du nombre d’actes produits chaque année par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ne sont obligatoirement transmis au préfet que les actes considérés par la loi comme les plus importants. La liste de ceux-ci est allée en diminuant depuis la première loi de 1982 (loi du 1 août 2004, délibérations, actes règlementaires, actes en matière de police sauf ceux en matière de circulation et de stationnement, certains actes individuels en matière de fonction publique, urbanisme,  etc…..).  De même, afin d’éviter que les actes le plus lourds de conséquences ne puissent produire des effets avant leur éventuelle censure par le juge, la loi attribue au représentant de l’Etat la possibilité de recourir au référé ou à des mesures de suspension.       

B.     Le contrôle financier

            Il porte essentiellement sur le budget (élaboration et exécution). Le représentant de l’Etat dispose d’un pouvoir de substitution. Il saisit la Chambre régionale des comptes si le budget n’est pas voté au 31 mars, n’est pas en équilibre, ne comporte pas les dépenses obligatoires ou si l’arrêt des comptes de l’exercice précédent fait apparaître un déficit. La chambre régionale des comptes émet des propositions, mais la décision revient au représentant de l’Etat. Elle est appelée aussi à juger les comptes des comptables des collectivités publiques mais aussi ce recours est possible devant la cour des comptes. Elle présente aussi des observations aux collectivités locales sur leur gestion. Tout administré, ayant intérêt à l’annulation d’un acte d’une collectivité locale peut, soit former lui-même un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif, soit demander au représentant de l’Etat de saisir le tribunal administratif.  

 PJ : C'est une recherche privée sur les résieux sociaux et les livres. Donc c'est pas totallement parfait; alors il faut avoir beaucoup de fautes et les points insuffisants.